Frage an Axel Berg von Venroika Dr. L. bezüglich Außenpolitik und internationale Beziehungen

Sehr geehrte Frau Dr. Lullies,

aus gutem Grund verbietet unser Grundgesetz in Art. 26 Abs. 1 jegliche Art von Angriffskrieg. Dieses Verbot gibt die zentrale Leitlinie für jeden Auslandseinsatz deutscher Soldaten vor: Ohne sichere rechtliche Basis (Parlamentsvorbehalt) darf ein Einsatz deutscher Soldaten im Ausland grundsätzlich nicht stattfinden - dies hat das Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom 12. Juli 1994 eindeutig festgelegt.

Die aktuelle innerstaatliche Rechtsgrundlage für die Entsendung der Bundeswehr nach Kosovo ergibt sich aus der Bundestagsdrucksache 16/9287 (Fortsetzung der deutschen Beteiligung an der internationalen Sicherheitspräsenz im Kosovo) und bezieht sich ausdrücklich auf die Resolution 1244 des UN Sicherheitsrats vom 10. Juni 1999.

Zu Recht thematisieren Sie in Ihrer Anfrage jedoch die Gültigkeit dieser internationalen Rechtsgrundlage: Auch im Bundestag wird diskutiert, ob diese Resolution für einen weiteren Einsatz im Kosovo herangezogen werden kann. Als Grund wird angeführt, dass mit der Anerkennung der Unabhängigkeit Kosovos durch die Bundesrepublik Deutschland am 20. Februar 2008 die UN-Resolution 1244 insoweit gebrochen wurde, als diese die territoriale Unversehrtheit der Republik Serbiens garantierte.

Diese Ansicht wird jedoch keinesfalls von allen Experten geteilt. Bei genauer Betrachtung lässt sich das dargestellte Problem durchaus auflösen: Zwar verpflichtet die UN Resolution 1244 alle Mitgliedstaaten zur Wahrung der "Souveränität und Integrität der Bundesrepublik Jugoslawien". Die Anerkennung der Integrität und Hoheitsgewalt Jugoslawiens, dessen Rechtsnachfolge mit dem Zerfall der Bundesrepublik 2006 Serbien antrat, endet jedoch laut Annex 1 der Resolution mit dem Abschluss eines Rahmenabkommens zur Findung einer politischen Lösung der Kosovokrise.

Der Rechtsstatus von Kosovo wird in Resolution 1244 explizit nicht festgelegt, jedoch wird dem Aufgabenspektrum der Übergangsverwaltungsmission der Vereinten Nationen im Kosovo (UNMIK) auch die Erleichterung eines politischen Prozesses zur endgültigen Festlegung der völkerrechtlichen Statusfrage von Kosovo hinzugefügt. Leider wird dafür kein konkreter Zeithorizont vorgesehen - der Sicherheitsrat sieht diesen Prozess ergebnisoffen. Die in der Resolution 1244 vorgesehenen sicherheitspolitischen Mandate gelten im Übrigen laut Ziffer 19 unbefristet bis ein ändernder Beschluss des Sicherheitsrates erfolgt.

In einer Gesamtschau der angeführten Fakten lässt sich also mit gutem Grund von der Gültigkeit der UN Resolution 1244 als völkerrechtliche Rechtsgrundlage für die bundesdeutsche Beteiligung an der Sicherheitspräsenz im Kosovo ausgehen. Dies schließt ausdrücklich die aktuelle gerichtliche Klärung der Gültigkeit der völkerrechtlichen Unabhängigkeit Kosovos mit ein, welche auf Antrag Serbiens seit dem 08. Oktober 2008 durch den Internationalen Gerichtshof geprüft wird.

In Ihrer Nachricht fragen Sie auch nach der Motivation meiner Entscheidung zur Beteiligung deutscher Kräfte an der KFOR mit Hinblick auf die Interessen der USA. Sie erwähnen dabei auch die von den USA im Kosovo errichtete Militärbasis Camp Bondsteel, die 2005 als mutmaßlich unrechtmäßiges Gefangenenlager in Verruf geraten ist.

Ihre diesbezügliche Frage kann ich nur vor dem Hintergrund der sich jeweils nach 1945, 1989, und 2001 grundsätzlich veränderten internationalen Sicherheitslage beantworten. Mit Einführung eines Programms zum internationalen Schutz der Menschenrechte in der Satzung der Vereinten Nationen hat im modernen Völkerrecht ein fundamentaler Paradigmenwechsel stattgefunden: Während das Völkerrecht bisher nur Staaten als Rechtssubjekte kannte, tritt seitdem zunehmend der Mensch mit seinen Grundrechten in den Mittelpunkt. Das Völkerrecht wandelte sich damit strukturell von einer bilateralen Rechtsordnung zu einer Ordnung mit Verpflichtungen "erga omnes" - gegenüber Allen. Schwere Menschenrechtsverletzungen wie die, die in Ex-Jugoslawien stattgefunden haben, stellen in einer derart geänderten völkerrechtlichen Struktur eine Gefährdung des Weltfriedens dar: Sie greifen das internationale humanitäre Recht praktisch unmittelbar an. Daraus resultierte in Fällen wie Somalia oder Kosovo in allgemein nachvollziehbarer Weise der Wille zu internationalen Schutzmaßnahmen in Gestalt von humanitären Interventionen. Solche humanitären Interventionen finden nicht immer statt, wenn sie nötig wären und sind, wenn sie stattfinden, auch nicht immer frei von Eigeninteressen der beteiligten Staaten. Meine Prinzipien bei der Entscheidung des Für und Wider einer solchen Intervention leiten sich dabei jedoch ausschließlich aus den kurzfristig drängenden Bedürfnissen der betroffenen Menschen sowie aus den langfristigen Interessen der Bundesrepublik Deutschland an zwischenstaatlicher Rechtssicherheit ab. Geostrategische Partikular-Interessen anderer Staaten sind bei einer solchen Entscheidung grundsätzlich nicht maßgebend, sie können jedoch den politischen Handlungsspielraum Deutschlands im Einzelfall beschränken oder erweitern. Dies war beim Kosovo-Einsatz im Hinblick auf den Handlungswillen der Vereinigten Staaten der Fall - ohne die Stimme der USA hätte ein Nato-Einsatz im Kosovo gegebenenfalls erst später oder gar nicht erfolgen können.

In Ihrem Schreiben fragen Sie auch nach der völkerrechtlichen Basis für die Anerkennung der Unabhängigkeitserklärung Kosovos durch Deutschland und stellen diese in ihrer gegebenen Form in Frage.

Kosovo agierte bereits seit 1999 unter der Übergangsverwaltungsmission der Vereinten Nationen auf Basis der Resolution 1244 des Weltsicherheitsrats als autonome serbische Provinz unabhängig von Serbien. Die Provinz hat sich am 17. Februar 2008 einseitig für unabhängig erklärt. Die Unabhängigkeit wurde bis jetzt von 52 der 192 Mitgliedstaaten der UNO anerkannt, unter anderem von Deutschland, den USA, Frankreich, Großbritannien, Kanada, Japan, Italien, Österreich, Schweiz und der Türkei. Eine Reihe von Staaten, darunter Deutschland, haben seit Februar 2008 Botschaften in Pristina eröffnet. Mit Ausnahme Serbiens haben alle unmittelbaren Nachbarländer, Albanien, Montenegro und Mazedonien, diplomatische Beziehungen zu Kosovo aufgenommen.

Mit Ziffer 10 der Resolution 1244 ermächtigte der Sicherheitsrat den UN-Generalsekretär auch zur Einrichtung einer vorübergehenden Zivilverwaltung, der UNMIK. Die Mission wurde in Ziffer 11 mit sehr weitreichenden Hoheitsbefugnissen in der Region der serbischen Provinz ausgestattet, um für das kosovarische Volk substantielle Autonomie herzustellen. Die UNMIK zielt laut Resolution auf die Errichtung und Stärkung selbsttragender demokratischer Institutionen. Insoweit stellen die Autonomiebestrebungen Kosovos eine logische Fortsetzung der in der Resolution 1244 mit der UNMIK eingerichteten Zivilverwaltung dar.

Zwar hat sich Russland als ständiges Mitglied des UN-Sicherheitsrates auf die Seite Serbiens gestellt, und auch China verhält sich weiterhin ablehnend gegenüber einer Unabhängigkeit Kosovos. Innerhalb der Europäischen Union erkennt jedoch die große Mehrheit, nämlich 22 der 27 Mitgliedstaaten Kosovo an. Die Europäische Kommission stuft Kosovo - unter Hinweis auf die UN-Resolution 1244, die den endgültigen völkerrechtlichen Status offen lässt - als potenziellen EU-Beitrittskandidaten ein. Im Hinblick auf die langfristige sicherheitspolitische Stabilität Europas sind wir gehalten, die Interessen unserer zukünftigen EU-Nachbarn frühzeitig und nachhaltig zu berücksichtigen. Nur so kann Europa als friedliche und prosperierende Staatengemeinschaft langfristig wachsen und gedeihen. Insoweit kann auch nicht die Rede von einem kosovarischen Protektorat sein - vielmehr handelt es sich um eine antizipierte europäische Nachbarschaftspolitik im aufgeklärten Eigeninteresse der Europäischen Union.

In Ihrem Schreiben bekunden Sie auch Interesse an der Rechtsgrundlage für die EULEX Mission und das International Civilian Office.

Die EULEX-Mission basiert auf einer Gemeinsamen Aktion des EU-Rates im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik. Die völkerrechtliche Befugnis zur Durchführung der Mission stützt der Rat auf einzelne Absätze der Resolution 1244 des UN-Sicherheitsrates vom 10. Juni 1999, die in einer Gesamtschau die Entsendung der Mission legitimierten. Allerdings ist diese Ansicht nicht unproblematisch, da sich die UN Resolution 1244 nach bislang verstandener Lesart allein auf eine internationale zivile Präsenz unter der Leitung der Vereinten Nationen (UNMIK) bezieht. Ein EU-Einsatz ist dort nicht direkt vorgesehen.

Die Legitimität der EULEX-Mission lässt sich jedoch aus ihren Zielen herleiten: Die UNMIK zielt laut Resolution auf die Errichtung und Stärkung selbsttragender demokratischer Institutionen - dazu ist auch eine legitime und funktionierende Jurisdiktion, Verwaltung und Exekutive notwendig. Genau dies sucht man durch die Rechtsstaatlichkeitsmission der Europäischen Union im Kosovo (EULEX) sicherzustellen. Im Rahmen der EULEX-Mission befinden sich zurzeit ca. 1500 europäische Polizisten, Richter, Gefängnisaufseher und Zollbeamte im Kosovo. Sie sollen dem Land beim Aufbau von Polizei, Justiz und Verwaltung helfen und werden dabei von ca. 500 lokalen Kräften unterstützt. Die zentrale Philosophie der Mission zielt darauf ab, die lokalen Verwaltungseinrichtungen in Kraft zu lassen während die EULEX-Angehörigen lediglich Supervision, Mentoring und individuelle Hilfe anbieten, um die Funktionsfähigkeit der demokratischen Einrichtungen zu gewährleisten.

In Ihrem Schreiben adressieren Sie weiterhin die Frage der Dauer sowie der Kosten der deutschen Unterstützung Kosovos. Außerdem äußern Sie Bedenken hinsichtlich des Erfolgs der Mission.

Eine detaillierte Aufstellung der Kosten der Mission finden Sie in der Bundestagsdrucksache 16/9176 vom 07.05.2008. Daraus lässt sich erkennen, dass die Bundesregierung seit Beginn der Zusammenarbeit mit Kosovo im Jahre 1999 rund 240 Mio. Euro für den Wiederaufbau eingesetzt hat. In 2007 hat die Bundesregierung außerdem eine Einjahreszusage in Höhe von 30,5 Mio. Euro für die Fortsetzung der Kooperation mit Kosovo gemacht.

Diese Zahlen mögen Ihnen hoch vorkommen. Ich bitte Sie, sie jedoch einmal in Relation mit den Kosten für den Aufbau Ost zu sehen, die sich im Zuge der deutschen Wiedervereinigung ergeben haben: Diese werden von Experten auf 250 Milliarden bis 1,2 Billionen Euro geschätzt - das entspricht dem 900 bis 4.000-fachen der Kosten der Kosovo-Mission. Weiterhin sind bei den Kosten die Bedeutung des Zugewinns an europäischer Sicherheit und Stabilität zu berücksichtigen. Erst auf der Grundlage einer solchen Sicherheit kann eine stabile europäische Wirtschaft gedeihen. Es ist außerdem mit gutem Grund anzunehmen, dass wir in Zukunft mit einem politisch stabilen Handelspartner Kosovo ein Vielfaches dessen an Außenhandelsvolumen haben werden, was wir im Moment an Investitionen in ein stabiles Nachbarschaftsverhältnis mit diesem europäischen Mitglied in spe tätigen. So verhält es sich beispielsweise mittlerweile auch mit unseren Handelspartnern Polen, der Ukraine und Tschechien.

Im Hinblick auf Ihre Vorbehalte hinsichtlich des Erfolgs der UN Mission im Kosovo möchte ich auf die bereits jetzt erzielten Ergebnisse der Mission hinweisen: Im Zuge der laufenden Rekonfiguration hat die UNMIK im Kosovo bereits wichtige Funktionen an die Behörden des Kosovo zurück übertragen können, da sich die wirtschaftliche und politische Situation im Land stabilisiert beziehungsweise signifikant verbessert hat. Zu den Kompetenzen, die abgegeben wurden, gehören vor allem Polizeiaufgaben und die Organisation von Wahlen. Aufgrund der bereits erzielten Ergebnisse soll bis Ende dieses Jahres außerdem ein großer Teil der UNMIK-Mitarbeiter das Land verlassen.

Ich hoffe, Sie behalten trotz der oft sehr komplexen und nicht immer einfach zu bewertenden internationalen Geschehnisse das Vertrauen in die grundsätzliche Fähigkeit und Lauterkeit der internationalen Politik der Bundesrepublik Deutschland. Ich werde nach Kräften meinen Teil dazu beitragen und stehe Ihnen auch in Zukunft bei Fragen zur Motivation meiner Entscheidungen zur Verfügung.

Sollten Sie Interesse an den in meiner Antwort angesprochenen Drucksachen des deutschen Bundestages haben, lassen Sie mich dies bitte wissen. Gerne sende ich sie Ihnen per E-Mail zu, wenn Sie mich direkt anschreiben. Die Kapazitäten von abgeordnetenwatch würde dies vermutlich übersteigen.

Mit freundlichen Grüßen

Dr. Axel Berg MdB