Wie wir die Bundesregierung zur Herausgabe von tausenden Lobby-Dokumenten brachten

Wochenlang grübelte die Bundesregierung im letzten Sommer darüber, wie sie mit unserer Transparenzkampagne #GläserneGesetze umgehen soll. Interne Unterlagen aus jenen Tagen zeigen nun, wie uns das Innenministerium zur Einstellung der Aktion bewegen wollte – und dass die Beamten am Ende doch keinen anderen Weg sahen als die vielen tausend Lobby-Dokumente offenzulegen.

Es ist Mitte Juni, kurz vor der Sommerpause, aber im Berliner Regierungsviertel ist man alles andere als in Urlaubsstimmung. Seit Tagen schon gehen in den Ministerien massenhaft E-Mails ein, in denen Bürgerinnen und Bürger die Herausgabe von Lobbypapieren verlangen. Sie berufen sich auf das Informationsfreiheitsgesetz (IFG), das Behörden zur Offenlegung von amtlichen Dokumenten verpflichtet.

Was die Regierungsbeamten in hektische Aktivität versetzt, ist die von abgeordnetenwatch.de und FragDenStaat.de initiierte Transparenzaktion #GläserneGesetze. Das Ziel ist nichts weniger als die Veröffentlichung tausender Positionspapiere von Lobbyisten zu Gesetzesvorhaben, die in den Aktenschränken der Bundesregierung lagern. Die allermeisten Ministerien finden, dass sie dort ganz gut aufgehoben sind und der Öffentlichkeit vorenthalten bleiben sollten.

Nun erlauben ministeriumsinterne Dokumente erstmals einen Blick hinter die Kulissen in jenen Wochen. Dutzende E-Mails, die sich die Beamten damals hin und her schickten, zeigen unter anderem, wie ernst man die Transparenzaktion nahm und wie uns die Regierung zur Einstellung von #GläserneGesetze bewegen wollte. Die Unterlagen, die abgeordnetenwatch.de über das Informationsfreiheitsgesetz beantragt hat, belegen allerdings auch, wie sich die Verwaltung die Veröffentlichung der Lobbypapiere am Ende professionell vorantrieb.

Ministerium verlangt „Einstellung der Kampagne“

Ausriss interne Mail des Bundesinnenministeriums

Am 21. Juni setzt die Leiterin der Abteilung O im Bundesinnenministerium eine Mail auf, die sie an die zuständigen Stellen in den anderen Bundesministerien sowie an das Bundesverfassungsgericht, den Bundesrat und die Rechtsabteilung der Bundesbank richtet (Betreff: „Gemeinsames Vorgehen zur IFG Kampagne 'Gläserne Gesetze'“). Eine Runde von Staatssekretären habe ihr Ministerium ermächtigt, mit abgeordnetenwatch.de und FragDenStaat.de Gespräche aufzunehmen - und zwar mit folgenden Zielen: Erstens die „Einstellung der Kampagne“, zweitens den „Verzicht auf Beantwortung bereits gestellter Anträge (soweit möglich)“. Im Gegenzug will man uns zusichern, mit den anderen Ministerien „die grundsätzliche Frage der Transparenz im Gesetzgebungsverfahren für die nahe Zukunft zu diskutieren.“

Genau dieses Angebot wird uns die Abteilungsleiterin wenig später unterbreiten. Doch das klingt nach Aussitzen, auf die lange Bank schieben. Es ist für uns nicht akzeptabel.

1.600 Anträge im Posteingang

Dass uns das Innenministerium unbedingt zu einem Abbruch der Aktion bewegen will, hat einen praktischen Grund: Den administrativen Aufwand, rund 1.600 IFG-Anträge abzuarbeiten, wollen die Beamten vermeiden. Aber das Informationsfreiheitsgesetz bietet keine Möglichkeit, die Herausgabe der beantragten Lobbypapiere zu verhindern. 

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Das müssen auch die Juristen im für IFG-Fragen zuständigen Innenministerium anerkennen. Ihre Rechtseinschätzung, die in den ministeriumsinternen Unterlagen nachzulesen ist, lautet folgendermaßen: Da Bundesbehörden „zur Erhöhung der Verwaltungstransparenz beitragen und von Amts wegen relevante Informationen veröffentlichen [können und sollen]“, ist eine Herausgabe der Lobbyisten-Stellungnahmen nach dem Informationsfreiheitsgesetz grundsätzlich geboten. Das gelte insbesondere dann, wenn „erkennbar ein (allgemeines) Informationsinteresse der Bürger besteht“. Dass bei den Lobbypapieren ein allgemeines Informationsinteresse besteht, will im Ministerium angesichts von weit über eintausend individuellen IFG-Anträgen niemand ernsthaft bestreiten.

Die Beamten wollen uns bei einem Treffen umstimmen

#GläserneGesetze

Unsere Transparenzaktion soll den Einfluss von Lobbyisten auf die Gesetzgebung nachvollziehbarer machen. Durch die inzwischen veröffentlichten Stellungnahmen der Lobbyakteure (die wir hier sammeln) können Interessierte nun prüfen, ob die Forderungen von Verbänden und Unternehmen Eingang in Gesetzestexte gefunden haben.

Da uns das Innenministerium telefonisch nicht umstimmen kann, laden die Beamten für den 28. Juni zu einem Gespräch ins Ministerium ein. Allerdings hat sich an unserer Position nichts Grundsätzliches geändert: Die Stellungnahmen müssen öffentlich werden! An jenem Nachmittag machen wir den versammelten Beamten klar, dass eine Offenlegung nicht nur für die rund 1.600 beantragten Stellungnahmen gelten könne, sondern ausnahmslos alle Lobbypapiere der Jahre 2013 bis 2017 zugänglich gemacht werden müssen. Das sind mehrere tausend Dokumente.

In einem Punkt kommen wir dem Innenministerium aber entgegen. Wir stellen eine siebentägige Unterbrechung der Kampagne in Aussicht, damit das Haus von Thomas de Maizière eine Komplettveröffentlichung in die Wege leiten kann. So lange deaktivieren wir die Funktion, über die sich neue IFG-Anträge stellen lassen. Fehlt dann weiterhin eine Zusage, würden wir #GläserneGesetze mit neuem Schwung wieder hochfahren.

Eine Woche Aufschub - unter einer Bedingung

Am selben Abend bestätigt abgeordnetenwatch.de-Geschäftsführer Gregor Hackmack unser Angebot noch einmal schriftlich und mailt an die zuständige Abteilungsleiterin im Bundesinnenministerium: „Nach Rücksprache mit allen Beteiligten und juristischer Prüfung erklären wir uns damit einverstanden, die Aktion "Gläserne Gesetze" bis Donnerstag, 06. Juli 2017 - 12 Uhr weiter auszusetzen, um Ihnen die Möglichkeit zu geben, von allen Ministerien eine verbindliche Zusage für die Veröffentlichung aller Referentenentwürfe samt Lobbyistenstellungnahmen einzuholen. Uns ist wichtig, dass die Veröffentlichung aller Dokumente noch vor der Bundestagswahl erfolgt.“

Am Morgen darauf bedankt sich die Beamtin bei uns per Mail „für das gewährte Zeitfenster“ und lässt in ihrem Haus folgendes Schreiben an die beteiligten Ressorts aufsetzen: „BMI [Bundesministerium des Inneren] hat vereinbarungsgemäß ein Gespräch mit den für die Kampagne „Gläserne Gesetze“ Verantwortlichen geführt“, heißt es in der um 11:18 Uhr verschickten Mail. “Diese haben sich bereit erklärt, die Kampagne bis zum 6. Juli 2017, 12:00 Uhr weiter zu pausieren. Die Verantwortlichen beharren jedoch darauf, dass alle Gesetzentwürfe und Stellungnahmen noch vor der Bundestagswahl am 24. September 2017 veröffentlicht werden.“ Für den darauffolgenden Montag wird eine Ressortbesprechung „zur Abstimmung des weiteren Vorgehens innerhalb der Bundesregierung“ angesetzt.

Durchbruch!

Ausriss Ergebnisvermerk

Nun geht es plötzlich ganz schnell. In der Ressortbesprechung am 3. Juli verständigen sich die anwesenden Ministerien auf etwas, das die meisten von ihnen bislang abgelehnt hatten: die Veröffentlichung sämtlicher Stellungnahmen der 18. Legislaturperiode. Damit solle „unverzüglich“ begonnen werden, heißt es im Ergebnisprotokoll.

Das ist der Durchbruch! Die Vielzahl an Transparenzanfragen aus der Bevölkerung haben die Bundesregierung dazu gebracht, tausende Stellungnahmen von Lobbyisten zu Gesetzentwürfen öffentlich zu machen. Dadurch wird es nun möglich, dem Lobbyeinfluss auf die Gesetzgebung anhand bislang unveröffentlichter Dokumente nachzugehen (wir haben die bislang von den Ministerien offengelegten Stellungnahmen zentral unter stellungnah.me zusammengetragen).

Öllobby schießt quer

Ausriss Mail MWV

Ein Problem gibt es aber noch: die Lobbyisten. Am 2. August geht beim Bundesumweltministerium eine Mail des Mineralwirtschaftsverbandes (MWV) ein. Die Lobbyorganisation der Ölindustrie (u.a. Shell, Esso, BP) ist pikiert darüber, dass sie über die Veröffentlichung ihrer Stellungnahmen vom Ministerium lediglich informiert wird. Widerspricht der Verband nicht innerhalb von zwei Wochen, wird dies als Zustimmung ausgelegt. Diese Frist sei angesichts der Ferienzeit unzumutbar, meint der Datenschutzbeauftragte des MWV, weswegen er einer Veröffentlichung widerspricht. Im Übrigen habe man die Datenschutzbeauftragten des Bundes und des Landes Berlin über den Vorgang in Kenntnis gesetzt.

Wenn die Mineralöllobby glaubte, damit die Veröffentlichung ihrer Stellungnahmen verhindert zu haben, sieht sie sich allerdings getäuscht. Die Ministerien vermerken auf ihrer Webseite, wenn sich ein Verband gegen eine Offenlegung sträubt. In einem solchen Fall lässt sich die Stellungnahme freilich über das Informationsfreiheitsgesetz anfordern – denn bei diesem Auskunftsrecht hat ein Widerspruch keinerlei Wirkung. abgeordnetenwatch.de hat diese Woche die Herausgabe der MWV-Papiere beim Umweltministerium beantragt. [Update 17. April 2018: Das Bundesumweltministerium hat die Stellungnahmen des Mineralölverbandes trotz dessen Weigerung nun herausgegeben.]

Die Frage ist, wie es nun mit der Veröffentlichung der Lobby-Dokumente weitergeht. Die Vereinbarung aus dem vergangenen Sommer galt lediglich bis zur Bundestagswahl im September, die Ministerien wollten damals keine Vorfestlegung für eine neue Bundesregierung treffen. Es wäre jedoch äußerst verwunderlich, wenn die neue/alte GroKo nun plötzlich in den Transparenzverweigerungsmodus schalten würde. Vor allem wäre es wirkungslos. Unsere Kampagnenseite von #GläserneGesetze ist noch immer einsatzbereit.

Update:

Das Bundeskabinett hat am 15. November 2018 beschlossen, künftig alle Referentenentwürfe für Gesetze sowie die dazugehörenden Stellungnahmen von Lobbyisten standardmäßig zu veröffentlichen (mehr).


Dokumente zum Herunterladen:

Ordner I (zip-Format, 16 MB)

Ordner II (zip-Format, 36 MB)

Lizenz: Der Text auf dieser Seite steht unter der Creative Commons Lizenz BY-NC-SA 4.0.

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Kommentare

Ganz Ehrlich: mit diesem Email-Wahnsinn ist wenig gewonnen. Hier wurde seitens des BMI eine Zumüllung favorisiert. Die Dokumente Machen nur Sinn, wenn sie gesichtet und sortiert werden. Niemand braucht tausende Email-Absprachen, auch wenn sie seitens der Ministerien anstatt einer ordentlichen Aktenführung als Akten angesehen werden.

Die Ministerien sind seit Einführung des IFG dazu übergegangen, die Akten zu "Verdünnen" und mit Terminabsprachen zu belasten. Die eigentlich wichtige Funktion von Akten, die Nachvollziehbarkeit von Eintscheidungsabläufen, wird damit nicht mehr gewährleistet. Dies widerspricht den hergebrachten Grundsätzen der Aktenführung wie auch der Schriftgutanweisung des BMI, die für alle Bundesämter gilt.

Die Bundesbeauftragte führt zwar die Akten nachvollziehbar, gegen die Vermüllung der Akten will sie aber auch nichts unternehmen. Dazu ist den Beamten dort ihre Karriere zu heilig ... seit die alten Kempen weg sind, ist hier eine Garde eingezogen, deren Job eher durch Arbeitsverweigerung anstatt Wahrnehmung der gesetzlichen Aufgaben besteht. Stellungnahmen der Ministerien warden nur noch durchgereicht, selbst offenkundige Fehler nicht erkannt.

Sehr interessanter Kommentar! Meiner (IFG)-Erfahrung nach werden von den Ministerien viele (belanglose) Emails veraktet, von Treffen zwischen Staatssekretären/Ministern und Interessenvertretern gibt es in den Akten aber angeblich keinerlei amtliche Aufzeichnungen, z.B. in Form von Protokollen oder Notizen. Für wie glaubwürdig halten Sie das? Ist es vorstellbar, dass es zwar Aufzeichnungen gibt, diese aber einfach nicht zu den Akten genommen werden (etwa mit der Begründung, dass sie als bloße Gedankenstütze dienen - wobei die eigentliche Absicht ist, die Notizen dem IFG-Zugriff zu entziehen)?

Lieber Herr Schmitz,

genau dies ist wohl der Gedanke. Früher wurden zu allen Besprechungen kurze Notizen, teilweise handschriftlich, angefertigt, damit man nachvollziehen konnte was besprochen wurde. Heute findet man nur noch die Einladung zu den Besprechungen, nicht aber mehr das Besprechungsergebnis.
Nehmen Sie IFG-Besprechungen beim BMI. Als die Protokolle herausgegeben warden mussten, endete sofort die Protokollierung ... angeblich war es nicht mehr notwendig. Glaubwürdig? Bilden Sie sich selber eine Meinung ...

Letztlich dient eine solche Vorgehensweise natürlich dazu, die Notizen dem IFG-Zugriff zu entziehen. Deshalb gibt es sie nicht mehr. Dies ist aber kurzfristig gedacht, denn damit schadet sich die Verwaltung recht geschwind selbst.

Kleiner Hinweis an die Redaktion

Auf den Homepages der Bundesministerien sind die Gesetzesdokumentationen wenn überhaupt dann nur mit erheblichem Aufwand zu finden. BMI, was ja hier die federführende Rolle spielte, ... Fehlanzeige.

Hallo Herr Heidecker,

die schlechte Auffindbarkeit der Stellungnahmen ist tatsächlich ein Ärgernis. Wir werden zunächst einmal abwarten, wie die neue Bundesregierung umgeht (wobei wir uns kaum vorstellen können, dass sie von der proaktiven Veröffentlichung abrücken wird). Dann würden wir an die zuständigen Abteilungen noch einmal eindringlich appellieren, die Dokumente besser auffindbar zu machen.
Unter https://stellungnah.me/ministerien haben wir die bislang veröffentlichten Dokumente zentral gesammelt.

Lasst uns denen, die die Demokratie geraubt haben zeigen, dass es noch Menschen gibt, die noch nicht aufgegeben haben. Wie konnten wir nur zulassen dass Oligarchie unsere Gesellschaftsform wird?

Noch ein Hinweis: Bislang wurden zwar die Stellungnahmen von Externen (teilweise) auf den Homepages abgelegt, die regierungsinterne Abstimmung wurde aber noch nicht angegangen. Auch fehlt es an einem elektronischen Gesetzgebungsportal.

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